银行外汇范围原则监管与规则监管有效结合研究

点击数:331 | 发布时间:2025-01-23 | 来源:www.xwios.com

    1、原则监管与规则监管

    伴随金融市场的进步,金融监管模式不断演变,国际上现行监管模式以规则监管和原则监管为主。

    (一)规则监管(Rule-based Regulation):金融监管机构通过各种具体的规则对被监管者设定明确的权利义务,并以此保障各种金融业务运营的监管模式。

    特点是:(1)监管规范体系中的规则居于主导地位,是监管机构推行监管的主要依据,原则性条文仅具备昭示监管目的的意义,一般不作为行政依据;(2)规则监管着重于规范过程和行为;(3)对监管者和金融机构而言,具体行为违法与否都是明确的、可预测的。

    (二)原则监管(Principle-based Regulation):基本行为准则或原则性条文在监管法律规范体系中占据主导地位,不设定具体的适用条件,也不直接规定被监管者的行为模式,而是通过概括性描述来规定特定的监管结果。

    特点是:(1)原则性条文在打造和进步监管标准方面发挥基础性用途,甚至可以作为独立的执法依据;(2)是基于结果的监管,而非以过程为导向的监管。不再把监管重点放在界定被监管者所需要采取的程序和手段上,而是专注于被监管者试图达成的结果,并依据行为结果来判断是不是符合监管需要;(3)是让被监管机构自行决定在经营中达成风险管理结果的效果最好方法。

    2、原则性监管的国际实践

    原则监管的理念始于英国金融服务管理局(FSA)。《2000年金融服务和市场法案》授权FSA统一监管英国金融市场,并为其设立了监管目的和原则。为达成法定目的,FSA首创原则导向监管,并进行了很多理论探索和实践。在国际金融危机中,英国首推的以原则为基础的监管模式为英国金融体系抵御金融危机提供了有力支持,而规则监管暴露出刚性有余、弹性不足的弱点,使得以美国为代表的一些发达国家的金融体系遭受重创。危机后,全球范围内掀起了强化原则性监管的浪潮。现在英国、日本、美国等发达国家在金融监管范围都有着原则性监管的实践,分别代表三种不一样的监管方法。

    (一)英国。英国被觉得是金融监管范围原则性监管的代表,早在2001年监管当局就在监管手册中列举了11项监管对象应当遵循的“商业原则”。2005年FSA制定了“更优监管行动计划”,在特定范围内推行更多严格的原则性监管,将非必须的、本钱收益不匹配的规则进行了删除和修改。2007年4月FSA发布《原则性监管:关重视要结果》,提出将继续评估并简化监管手册中的规则,假如大概将终止手册中具体的、过程导向的规则,更多依靠高位阶的、结果导向的原则和规则。2011年英国政府发布的《金融监管新办法: 改革蓝图》中明确指出,以目的为导向的适用和强制推行其拟定的规则,需要监管对象的行为不只符合规则的文字,还要符合规则的“精神”,同时审慎监管局需要在所拟定的规则中包括简短的目的说明,以使监管对象理解规则背后的原理及其期望达到的结果。为打造新的监管协调机制,英政府2012年发布《金融服务法案》,规定了监管机构应该遵循“良性管理原则”( principles of good governance),并对不同监管机构之间的监管协作作出了规定。英格兰银行行长马克?卡尼2014年在《包容进步: 创建系统性观念》主题演讲中指出,银行业准则评审委员会作为对现有银行监管规范的补充,将在审慎监管局和金融行为监管局高阶原则的基础上,设置独立的行为原则,用于引导利益冲突和道德模糊下的行为。

    (二)日本。与英国更多强调原则性监管不同,日本更强调原则性监管和规则性监管的有机结合。2007年日本金融厅就提出了“更优监管”策略,其主要举措即达成规则性监管和原则性监管的最佳结合,力求通过改变金融监管规范的水平,打造更具竞争优势的监管环境。2008年金融危机以来,日本监管当局坚持两种监管并行,持续推进更优监管,期望借此优化整个监管框架。2009年日本金融厅表示日本将“继续维持规则和原则之间的适度平衡,同时充分考虑各国金融服务业近况及监管环境的不同, 这种最佳平衡也会不断变化”。与业内主要金融机构代表广泛讨论后, 日本金融厅形成了14 项“重点原则” 与39条重点原则分解。日本金融厅觉得基于规则的监管可以确保可预见性,并消除对于金融机构来讲过于霸道的监管行动;基于原则的监管可以鼓励金融机构的自愿行为并给予其业务管理最大的自由。因此规则性监管和原则性监管是相互补充而不是相互排斥的关系,在对很多的不特定金融机构规范某些共性行为与推行行政处罚方面应该用规则性监管,而原则性监管更能勉励金融机构完善内部控制和管理。

    (三)美国。美国是规则性监管的代表,一直奉行的是严格的规则性监管。1993年美国颁布了《美国银行法》,这部法律奠定了美国银行业规范化和法制化进步的基础,之后相继颁布《联邦储蓄规范条例》、《证券买卖法》、《投资公司法》、《威廉斯法》等法律,形成了全方位的规则监管体系。然而在严密的监管之下,美国还是爆发了波及全球金融稳定的次贷危机,监管当局认识到完全的规则性监管很难适应金融市场的变化,开始对此进行持续的深思和讨论。2007 年时任美联储主席的伯南克在亚特兰大联邦储备银行金融市场会议上发表主题演讲时指出,在监管和金融革新关系上,“中央银行和其他监管机构应该抵制为每一个新种类的金融工具或机构设计特别规则的魅惑,而应该努力进步可以持续适用于整个金融部门的常见的、原则性的政策,以满足明确的监管目的”。2009 年奥巴马总统签署了美国金融业监管白皮书,该白皮??一定了基于原则的监管方法。而在州一级的金融监管中,IMF 在2015 年4月《美国保险核心原则的详细评估报告》中也指出,“正在从主要依靠规则监管向更多的原则性监管和风险导向监管转变,但这种转变需要时间并将面临很多障碍。” 3、目前国内外汇范围原则监管的实践及存在的不足

    自2012年开始,国内逐步使用“知道顾客、知道业务、尽职审察”的银行展业三原则来推拿货物贸易、服务贸易、自贸区、跨国公司资金池、银行结售汇等有关范围改革,外汇管理由规则监管向原则监管的特点逐步显现。从国内引入原则监管的实践来看,体现了如下特征:

    一是原则性监管的引入契合了外汇管理改革的思路。总体根据先常常、后资本,先对银行、企业推行微观主体管理,后达成外贸资本流动的宏观有效管理,最后促进贸易投筹资便利化的思路。上述改革思路能够帮助向市场明确宣示外汇监管目的,减少监管标准的复杂程度,提高监管框架的稳定性和应变能力。

    二是原则性监管的引入遵循了按部就班的过程。由刚开始货物贸易改革中配套推行一项引导、一个细节明确银行具体操作需要,到逐步降低有关具体规范性操作需要,摒除过去很多繁琐的、具体的单证审核规则,给予被监管主体更大的自主空间,而不是机械对照和遵守规则,从而对市场发挥出更为积极有哪些用途。

    但在实践过程中,出现如下不足:

    一是缺少具体明确的配套规范和引导成为银行避免实行原则监管的借口。原则监管模式并不是需要完全以原则取代规则,而是旨在提高原则监管在监管规范体系中的地位,在监管过程中更多依靠原则,降低对规则的运用。从发达国家的经验来看,在引入原则监管的过程中,也陆续拟定了明确、具体的配套规范,从有关概念、推行情形、审察手段、银行内控、外部执法等多个角度,对原则监管赋予很多具体内容和需要,形成了基本完整的法律法规体系。现在国内原则监管实践中,有关配套规范还不够健全,缺少必要的规则和引导,银行在具体操作时总是以此为借口避免实行。

    二是银行内控规范与原则监管不相适应。鉴于真实性审核在外汇管理范围的核心地位,无论外汇管理体制怎么样改革和变迁,银行在重构和调整内控该规范过程中均需牢牢把握真实性重点,原则监管强调的也是业务的真实性和合规性。因此,银行在内控规范建设过程中细化和落实真实性审核规范,实质也是实行原则监管的过程,二者在内涵和外延上是高度吻合的。现在,银行内控规范的表述过于笼统和宽泛,对于外汇局有需要但对自己利益影响不大的范围,银行内控规范基本是原文转发外汇局需要,没结合自己业务进行细化落实,可操作性不强,不可以将真实性审核需要贯通于业务操作的每个具体环节。大体上,大多银行在思想和行动上未能与监管模式转变维持同步,其内控规范与外汇管理改革需要不相适应。

    三是监督落实缺少相应实行标准与具体罚则。在国内实践的各项原则监管文件中,对银行违反原则监管均明确了相应法律责任,但具体外汇检查工作中,对银行违反展业三原则行为面临“定性难、处罚难”问题。如《外汇管理条例》第四十七条规定,“金融机构办理常常项目资金收付,未对买卖单证的真实性与外汇收入支出一致性进行合理审察的,由外汇局进行处罚。”该条约一定量上为外汇局处罚银行常常项目业务中违反展业三原则的行为提供了依据,但总的来看,现阶段对银行违反原则的行为进行处罚在取证定性方面困难程度较大。

    4、有关建议

    从国际经验看,基于原则下的规则监管模式使得监管原则更了解、监管规则更严密。因此,为适应外汇管理改革需要,结合国内实质,建议外汇范围有效监管模式构建考量以下两个方面:一是强化外汇管理部门的外部原则指导机制,辅以规则配套;二是强化被监管者内部自律机制,夯实原则监管落实基础。自此,内、外两方面促进银行业务从“形式审核”向“实质审核”转变,打造被监管者贯彻落实监管原则的内在长效机制,形成管理合力,达成对银行外汇范围的实质性监管。

    (一)外汇管理部门。强化原则指导,辅以配套相应规则,打造对被监管者外部评估、审计、检查的外部约束勉励机制,确保被监管者主动、准确实行监管规范。从管理部门的角度监督银行,需要被监管者?⑼饣慵喙茉?则内化于自己管理规范与步骤之中,将银行业务办理具体规则内化于外汇业务操作流程之中。

    1、打造完善原则性监管外汇管理法规体系。对原有些监管法规进行大规模的梳理和调整,在删减繁多规范性条文的基础上,构建简明扼要、重点突出的原则性条文。新的法规体系应设定监管的总体目的,健全较为具体的原则监管标准,明确外汇管理部门的职责范围和执法权力,提升监管的前瞻性和灵活性,明确市场主体的职责与义务,引导监管对象自律,鼓励监管对象革新。同时,对于规则性监管的法规体系,建议规范金融机构的共性行为,赋予原则性监管更多具体内容,便于监管对象理解和实行。如对于展业三原则的细化,建议明确银行尽职调查的权利义务、组织需要、推行手段情形、信息采集途径与未尽职调查的法律责任等内容。

    2、重塑与原则性监管相适应的组织构造和职位职责。引入原则性监管后,外汇局现有些监管框架应进行相应调整,逐步打破根据常常项目、资本项目业务线条进行划分的机构设置方法。就组织构造来讲,可尝试根据主体监管思路对监管对象进行区别,将现有些监管力量分为三块,分别负责国际收入支出业务、金融机构业务和非金融机构业务,其中金融机构部分可再细分为国有银行组、股份制银行组、城市商业银行组等;非金融机构部分依据监管对象规模划分为大型组、中型组和小微型组。在分组过程中应考虑“前台审批、中台监测、后台监督检查”的思路,通过职能整理达成对涉外经济主体前中后台的全步骤、一体化管理。就职位职责来讲,仍可延续并健全现在的“主体监管”、“分类管理”、“宏观引领微观”等监管思路。

    3、丰富银行外汇业务合规性的监督检查等管理方法。(1)行使监督检查权。使用现有或已开发的业务数据监测平台,加强对银行非现场检查、现场检查的频次、力度,把条线管理的业务根据银行主体、企业主体、关联主体整理起来,及早发现苗头性、趋势性问题,对主体经营中的不当行为尽快警示、准时纠正,指导其健全内控管理。(2)构建奖惩机制。强化银行年度考核,对外汇业务合规、没不好的信用、主动发现报告异常买卖的金融机构给予勉励。譬如对于考核评价级别高的金融机构,可减少非现场和现场检查的频率、给予更多的改革革新政策试点机会等,激起银行尽职审察、控制风险的内生动力。对于实行不力的违规银行,则依据违流程度轻重,采取诫勉谈话、状况通报、风险提示、业务指导、降级处置、罚款停业等方法进行惩处。(3)有效衔接原则性监管与事后检查处罚。明确违反原则监管处罚条约,与银行违反原则行为的定性标准和处罚标准,从而满足事后检查和处罚过程中取证、定性、处罚等不同环节的需要。 (二)金融机构。转变观念,主动适应原则监管,从强化自律的角度,结合自己业务,积极拟定符合原则监管的内控规范,包含管理步骤、职位职责、操作流程等,夯实落实原则监管的基础,真的把外汇管理政策传导落实到各操作环节和业务操作职位,坚持自律经营。

    1、健全内部控制机制。建议从内部控制管理入手,打造完善各项规章规范,细化责任主体,强化审核责任,形成银行内部强力的约束体系。(1)打造与原则性条约相适应的内控规范。将原则监管需要融入内控规范,从规范上明确尽职审核的需要。如在结售汇业务中落实知道顾客原则时,不只只满足于顾客资格审核和资信调查,更要对基础买卖的真实性和一致性进行审察;在落实知道业务原则时,摒弃现在照搬外汇管理规定原文、未细化具体操作规范的做法,通过深入知道学会结售汇业务政策法规的核心,依据结售汇外汇业务的合规性,打造基于外汇基础买卖审察的内控机制。(2)打造重点业务尽职调查报告负责制。如在落实尽职审察原则时,重点业务应愈加强调责任主体,对责权进行有序、明确的划分,采取逐级负责,层层报告的责任落实制。(3)打造落实原则监管的风险评估规范。对业务不按期落实原则、推行原则监管状况进行剖析评估,评估在内控合规建设、职位设置、顾客审察、买卖记录保存与持续跟踪等方面落实外汇管理原则监管的具体状况,准时依据外汇形势和政策变化修订健全自己内控管理规范。

    2、推行分类管理机制。以落实“展业三原则”为例,建议针对不同顾客和业务推行不一样的管理和审核方法,并依据监管需要和业务进步进行动态调整,以达成内部审核资源优化配置。(1)加大顾客辨别,依据信用风险程度对顾客进行分类管理。针对不一样的顾客,详细规定需采集的顾客信息种类、获得顾客信息的途径,与所获信息的真实性。同时,运用云数据和信息集成技术对顾客信用风险进行综合评估,将顾客分为高信用等级、一般信用等级、重点关注类和限制类四个等级,分别采取不一样的管理手段(见图1)。(2)加大业务管控,依据风险可控度对业务分类管理。拟定每项外汇业务的业务步骤、操作流程,重点提示易发风险点,运用风险管理模型和历史数据,对办各类业务的风险损失和违约违规状况进行统计剖析,以此为据将各类业务按风险级别推行分类管理(见图2)。

    5、结语

    规则监管和原则监管主如果以监管法律规范体系中是规则性条文还是原则性条文居于主导地位为标准来划分的。两种监管模式都存在肯定内在缺点,而现代金融市场高度复杂,商品日新月异,单一监管模式未必能满足实践需要。因此,为适应外汇管理改革的需要,国内引入“展业三原则”,愈加强调原则监管的同时并不舍弃规则管制,而是要通过打造内外部约束机制,构建外汇管理部门总体原则指导下的银行规则自律的有效监管模式,监管者与被监管者一同作为,促进银行外汇范围业务健康进步,预防、防止、降低违法违规行为的发生,从而达到最后监管目的。

  • THE END

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